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我国农村基层政权建设的历史沿革和现状研究

日期:2014-01-25 10:17:25来源:基层政权和社区建设司点击:691

 

农村基层政权建设是我国农村行政管理的重要环节和坚实基础。基础不牢,地动山摇,加强农村基层政权建设,稳固党的执政基础,才能推进农村经济社会各项事业的进步,才能真正解决“三农”问题。当前,我国农村经济社会正处于快速的变化发展之中,城市化进程不断加快,新农村建设和农村社区建设持续推进,农村经济社会面貌正发生着显着的变化,农村管理工作面临着诸多新的巨大挑战,其中许多困难与问题都与以乡、镇、民族乡为核心的农村基层政权建设有着直接的联系。一个地区的乡镇基层政权是不是稳固,有没有战斗力,能不能起到核心作用,可以说在相当大的程度上决定了该地区农村经济社会的发展程度和治理绩效。

因此,加强农村基层政权建设是当前我国基层治理理论和实践中的重要课题。其中,如何从历史和现实的角度,对我国农村基层政权建设的现状进行科学的认知同样是值得研究的重要一环。只有准确地、科学地认知我国农村基层政权建设的现实状况,才能为进一步开展该领域的科学研究,进而制定正确的政策措施以推进、巩固农村基层政权奠定坚实的基础。了解农村基层政权建设的历史沿革和现状,是一个基础性、前提性的工作,具有重要的理论意义和现实价值。为此本课题将围绕以下四个方面的内容展开,即我国农村基层政权建设的历史沿革和启示、当前农村基层政权建设面临的新挑战、农村基层政权建设现实考量与存在问题以及进一步推进我国农村基层政权建设的政策建议等。需要说明的是本课题涉及到的“农村基层政权”的主体机构是指我国乡、镇和民族乡的人民代表大会和人民政府,因而“农村基层政权建设”就是以乡、镇、民族乡人民代表大会和人民政府为核心所展开,包括农村基层行政管理的机构设置、区划构成、职责划分、管理方式、体制机制改革等各方面的建设性工作。

 

一、我国农村基层政权建设的历史沿革和启示

 

(一)古代基层政权建设的历史变迁

中国古代社会实行“皇权不下县”的治理理念,在漫长的历史长河中逐渐形成了以乡村基层组织为核心、国家间接控制与乡村社会自治相结合的治理体制,基层政权管理体制也大体经历了从乡遂制到乡官制再到职役制的历史变迁。

1、先秦时期的乡遂制

反映夏商时期农村基层治理和官职设置的资料相对较少,因此我们的研究从西周开始。西周时期,实行“国”、“野”分治的乡遂制,全国设六乡六遂。乡为天子、诸侯、士大夫及工商业者的居住区域,乡之下设比、间、族、党、州,以户为单位,五五递增,分置比长、间骨、族师、党正、州长;而遂为农户居住区域,其下设邻、里、赞、鄙、县、遂,以编户组织而成,分置邻长、里长、赞长、鄙师、县正、遂大夫等官职。乡遂制实行的是行政组织与军事组织的结合,兼具军事、教化和监控的社会功能。

春秋战国时期,沿袭了乡遂制度,但也有变革。县下设乡、乡下设里,乡里制已成为基层行政组织,分别由乡长或有司掌管。但是由于春秋战国的大动荡,乡里制度还称不上真正意义上的地方行政制度,其更多地与军事组织关系密切。

2、秦汉时期的乡官制

秦王朝建立后,实行专制主义中央集权制,将全国划分为三十六郡,郡下设县,县下设乡、亭、里等乡里组织,101亭,亭有亭长;101乡,设三老、有秩、啬夫、游徼四职,三老掌教化,有秩掌行政,啬夫听讼、征税,游徼负责治安,循禁盗贼。

汉代在秦代乡、亭、里的基础上,进一步细化了里以下的组织,建立了什伍制度。至于里以上组织仍然沿袭秦制,置三老、有秩、啬夫、游徼。但官职的隶属关系出现了分化,“有秩”为郡府委任,其余都是县衙委派,其中“三老”地位崇高,但既无行政权,也无俸禄。

3、隋唐以后的职役制

隋唐时期,乡里制度发生较大变迁,其中“乡”的职能进一步削弱,“里”以下的乡村社会治理功能不断强化,开始了“王权止于县政”的新时期。隋文帝时,实行乡里两级制,乡以下以五家为保、五保为间、四间(里)为族(党),置保正、间(里)正、置族(党)正,掌管核实户口、催征赋役。唐代基本沿袭隋时制度,里正负责“按比户口,课植农桑,检察非为,催驱赋役”等实际工作,而“乡”的职责开始简化,其官员多由六品以下没有实际官职的勋官充当,甚至由当地富户白丁出任。

宋初基本沿袭了唐的基层治理制度,里正、户长都是以服役人的身份从事工作。而宋神宗时期王安石变法中的募役制度和保甲制度,更是将乡村治理中的职役属性更加强化。

元代实行里甲制与村社制并存的制度。里甲的职责主要是管理户口,催征赋役,掌控治安,里正一般由上等户充任,轮流担当。村社主要负责劝课农桑,管理农业生产,处理民众事务,其首领不具有官员身份,只行职役之责。

明朝的里甲制也是一种役政合一的体制。里正没有俸禄,但听命于地方官吏的差遣,担负“催征钱粮”和“勾摄政务”的任务。但到明中后期,随着统治危机的加深,开始于里甲之外,另设保甲组织,专职维持社会治安。

清朝基本沿袭明制,县以下保甲制和里甲制并行。保甲掌社会治安;里甲主要掌赋役。保甲以人丁为主,主要控制人口流动,维护社会稳定;里甲以户为主,主要是方便征收税赋,保障财政供给。

4、传统社会基层治理变迁的几点启示

从上述梳理,我们可以得到这样几点结论:第一,王权不下县,在县以下,历代王朝基本没有设立正式的政权组织,而是采取由国家输出法律制度与地方精英担任人事相结合的基层管控制度。县以下的基层组织机构历代称呼有别,或“乡”或“保”或“甲”或“里”,但都是一种半行政性的基层政权组织。

第二,传统社会基层治理模式的变动,都与底层社会经济状况的变迁密切相关。乡遂制的实行迎合了夏商周奴隶制国家土地国有制生产方式的需要,而乡官制正是维护封建大一统国家刚刚建立之初尚属脆弱的经济基础的需要,而“中唐以后,随着均田制的废弛、两税法的实行,地主阶级内部构成发生了变动,原来实行乡官制的乡里制度,开始向职役制转化”。

第三,传统乡村社会的基层治理组织及其职位设置具有官方或者半官方的色彩,但是政治国家的权力触角却并没有直接的触及乡里社会。里甲等组织的掌权人多为乡村能人、经济大户、德高望重者,他们来源于本乡本土,并且与其在乡村社会中社会角色密切相关,或者可以说他们的职权更多的来源于国家的“认可”而非授权。

第四,传统乡村社会的基层治理模式体现了国家政权与宗族权力、底层社会自治权的一种平衡和博弈。政治国家对乡村社会的控制也是间接式的,其利用乡村社会的权威,实现了对乡村社会资源的汲取、社会的管控和文化的控制。在这种依赖的关系中,政治国家实现了乡村社会的有效治理,同时乡村社会也获得了一定的自治权。

(二)近代农村基层政权建设的历史变迁

1、晚清的基层政权建设。鸦片战争以后,清王朝的统治岌岌可危,为了挽救日益衰败的统治秩序,清王朝统治者不得不谋求通过改革来实现政权的巩固和延续。1908年,清政府为适应变革需要,颁布《城镇乡地方自治章程》,规定:凡府厅州县官府所在地为城,其余市镇村屯集等地人口满 5万以上者为镇,不满5万者为乡。城镇乡均为地方自治体。乡设立议事会和乡董,实行议行分立。乡议事会在本乡选民中选举产生,为议事机构。乡设乡董、乡佐各1名,负责执行议事会议决事项与地方官府委任办理事务,同时负筹备议事会选举及议事事务。自治范围囊括了近代一般地方行政的基本内容,包括教育、卫生、道路、农工商务、慈善救济、公共事业及地方财务等事项。这样以来,乡就开始成为了一级行政区划和政权机构。这种变革开始改变了传统中国“王权不下县”的局面,也使得国家政权的触角伸入到了乡村底层社会,从而强化了对底层民众的控制和征敛。

2、民国的基层政权建设。民国初期,沿袭清末行政区划,县以下设立乡,把乡作为农村基层政权。后来,一度又一度将“乡”改为“区”。同时,源于清末的地方自治运动继续发展。在军阀统治的部分省份,实行村治,以村为自治单位,而在村之上,有的则设立“区”,一时间,区、乡一度成为自治单位。农村基层政权体制频繁变更,始终未能建立统一、稳定的体系。

1928年,南京国民政府成立后,先后颁布《县组织法》、《乡镇自治施行法》、《区自治施行法》等法规,开始实行省、县二级制,县下设区、乡(镇)、闾、邻等“自治”组织。区、乡、镇为自治单位,可以在不抵触中央和省、县法令规则的前提下,制定自治公约,选民可以直接行使创制权、复决权、选举权和罢免权等权利,同时要求完善并充实县、区、乡镇各级行政组织,使各类承担行政职能的人员纳入国家官僚体系之中。通过这些规定,县以下区和乡镇两级行政得到统一,中国传统社会以县为最基层的制度至此正式结束。

1932年,国民党政府在鄂豫皖三省颁布《剿匪区内各县编制保甲户口条例》,正式实施保甲制。1934年,这一制度推行到全国。根据规定,保甲的编组以户为单位,户设户长,十户为甲,甲设甲长。十甲设保,保设保长。保甲组织的任务是清查户口,抽捐敛税,抽选壮丁,制定保甲规约,实行连保连坐,党化教育,建立地方武装,修筑工事等

3、共产党领导的革命根据地的农村基层政权建设。中国共产党成立后,其乡村建设的主要任务就是领导、发动农民运动,夺取革命胜利,建立民主革命政权。为此,中国共产党在新民主主义革命的不同时期,都十分重视以开展广泛的土地改革推动基层政权建设。这是因为,土地改革一方面可以打击和瓦解传统乡村社会的乡绅势力,另外一方面,通过土地所有权的变更又可以获得农民对革命政权的支持。当然,中国共产党领导下的乡村苏维埃政权、抗日民主政权等组织体制,也极大的提高了农民的组织化程度,扩大了农民对政治生活的参与度,改变了农民在乡村政治中的弱势地位。

大革命时期,中国共产党领导建立的农民协会是当时农村基层政权的最初萌芽。

土地革命时期,乡苏维埃是革命根据地基层政权组织。

抗日战争期间,根据“三三制”原则建立的乡政府是抗日根据地的基层政权组织,同时,在部分根据地,乡以下的村民代表会议(权力机关)、村公所(行政机关)则是基层政权组织。

解放战争时期,一部分农村基层政权组织定位于乡镇层次(乡镇公民代表大会和乡镇政府),而在东北和华北解放区,基层政权组织则定位于村政府层次(村上为区、县人民政府)。

从上述对近代基层政权建设的梳理可知,无论是晚清时期、国民政府统治时期、还是中国共产党领导的民主革命时期,基层政权建设都一改传统社会以县为最底层政权的局面,国家政权开始逐渐延伸到乡村一级,国家对乡村社会的控制逐渐强化。但是由于近代半殖民地半封建的社会属性,国家政权并没有实现底层社会的一体化控制,再加上传统小农经济的持续存在,使得近代的基层政权仍然呈现出传统与现代的交融。

(三)建国后农村基层政权建设的历史变迁

新中国成立后,农村基层政权设置多次变动,先后经历了建国初期的乡村并存制、乡政权制、人民公社制、乡政村治等阶段。

11950年——1953年乡村并立时期。1950年中央颁布了《乡(行政村)人民代表会议组织通则》和《乡(行政村)人民政府组织通则》,由此确立了乡村并存的基层政权模式。这一模式的特点主要体现在以下几个方面:一是乡、行政村同为农村基层政权组织,但乡建制较小,通常由一村或者数村组成,人口覆盖多在500-3000人不等。二是乡、行政村实行议行合一。乡、行政村的人民代表会议作为乡村权力机关存在,乡、行政村人民政府作为执行机关存在。三是在乡以上设区,作为政权实体或者县的派出机关,领导乡、行政村的工作。四是农村基层政权建设尚不成熟、变动幅度较大,但为以后的基层政权建设累积了经验。

21954年——1958年乡政权制时期。1954年宪法颁布后,农村基层政权出现了较大变更,主要体现在:一是原有的行政村建制取消,统一为乡建制,设立乡政权;二是在少数民族聚居区设置民族乡建制;三是乡政权的行政机关更名为“人民委员会”。四是乡之上不再设区建制。五是乡的规模有所扩大,且可以设置相应的下属机构。

31958年——1983年人民公社时期。1958年下半年开始,我国进入了人民公社化运动时期。根据1959年中共中央《关于人民公社若干问题的决议》和1978年中共中央原则通过的《农村人民公社工作条例(试行草案)》的规定,这一时期,农村基层政权存在这样几个特点:一是实行政社合一体制,人民公社取代原来的乡建制,它既是基层政权组织形式,又是集体经济组织;二是人民公社的规模要大于乡建制;三是实行公社、生产大队、生产队三级管理;四是强化了对乡村社会的控制,超越了社会生产力水平,阻碍了社会生产的发展和劳动者积极性的提高,也破坏了基层政权组织的正常运转。

41983年以后的乡政村治时期。十一届三中全会之后,我国的农村基层政权又经历了一次变革,人民公社退出历史舞台,乡建制恢复,乡再次成为我国最低层次的国家政权。与此同时,广大农村实行村民自治制度,行政村成为基层群众自治组织,广大农民享有自治权利,极大地激发了广大农民的政治参与热情和生产积极性。但是在农村税费改革前的相当一段时期内,由于国家从农村汲取资源的压力型体制没有根本改变,乡村关系发生异化,农民负担加重、农业发展滞后,“三农”危机涌现,最终催生了农村税费改革。农村税费改革的启动,使农村基层政权建设迈入新的阶段,也给农村基层政权组织带来了新挑战。

通过梳理建国后农村基层政权的变革历程,我们可以得到这样几点启示:第一,建国后农村基层政权的变迁最终适应了中国农村现代化的需要。乡政村治的治理模式将基层政权设置在乡一级,同时实行基层群众自治制度,既保障了国家对乡村社会的治理的有效性,又保障了乡村社会的自主性。第二,农村基层政权的变革与农村土地制度的变革密切相关。人民公社体制迎合的是农业集体化的需要,而家庭联产承包责任制则是乡政村治赖以存在的经济基础。因此,农村基层政权建设必须不断调整,以适应变化了的农村经济社会发展形势。

 

二、当前农村基层政权建设面临的新挑战

 

改革开放以来,我国的农村基层政权组织作为党和国家农村政策的执行主体,持续落实中央农村政策、推动农业发展、促进农民增收、维护农村稳定,取得了可喜的成绩。可以说,农村基层政权建设整体上适应了农村家庭联产承包责任制的经营体制,促进了乡村社会经济发展和社会和谐,促进了农民政治经济地位的提升,巩固了党和国家在农村的治理基础。但是,随着农村经济社会形势的新发展,尤其是农业税的取消、农业经营方式的转变、城乡一体化进程的推进等因素,使得农村基层政权建设不断面临着新的挑战。

(一)农业发展方式的加快转变对农村基层政权的治理能力提出了新要求

马克思主义经典作家认为,“权力永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会文化的发展。”农村基层政权的治理能力,自然受到包括农村经济发展方式在内的物质生产水平的制约。农村经济发展方式的转变自然要求农村基层政权的治理能力随之改变,并适应其发展。

改革开放以来,社会主义市场经济体制不断在农村得到完善和发展,农村的经济发展方式和经济结构都处于深刻的变革之中。这突出表现在以下几点:首先,农村产业结构调整加快。多年的农村发展实践证明,传统上以第一产业占绝对主导的农村产业结构,既不能实现农民增收,也不能推动农业产业升级,更不能实现农村的现代化。可以说原有的产业结构已经不能适应时代的发展,迫切需要改革。在这一背景下,国家加大了农村产业结构的调整力度,其目标就是将农业从单一的种植业结构逐步调整为多元化结构,增加第二、三产业在农业中的比重,并实现种植业与第二、第三产业的互动和优势互补。

其次,农业经营的组织化程度不断提高。农村经营体制改革后,家庭联产承包责任制支配下的农民多以家庭为单位从事生产经营,经营规模小,经济实力弱,彼此之间相互依赖性不高,也难以形成较为紧密的共同利益。随着社会主义市场经济在农村的不断发展,农民出于应对市场风险的考虑,越来越多地倾向于走互利合作、组织化的应对生产经营困难的发展路径。同时,农业现代化的不断推进也为农业经营组织化程度的提高提供了必不可少的条件。反映在实践中就是各种养殖合作社、用水理事会等农村合作组织大量涌现,农村土地流转加速,农业经营方式逐步走向规模化、集约化、标准化。

最后,农村地区对外开放程度不断扩大,对外资以及国际市场的依存度不断提高。加入世界贸易组织以来,我国农业基本融入了世界贸易体系,农业全面对外开放的格局基本形成。农业利用外资的领域和额度不断扩大,农产品进出口贸易在大幅增加,在此过程中,农民增收不断加快。但是随着农村开放程度的不断提高,国内经济与世界经济的关联度日益增强,农业发展的外部环境更加复杂多变,农业发展面临更多挑战。

在这种形势下,农村基层政权的有效应对是农村经济发展方式加快转变得以顺利进行的重要保证。农村产业结构调整方向如何确立、产业结构调整规划如何制定、开放公正且与国际接轨的市场体系如何构建,以及农民组织化程度如何提升都是农村基层政权建设过程中迫切需要面对的问题。

(二)农村社会结构的快速变化对农村基层政权的治理基础提出了新挑战

传统“自给自足的乡土社会的人口是不需要流动的”,因而历史上中国农村基层社会能够保持长期的相对稳定状态。改革开放前,农民个体身份相对单一,阶级内部差别基本可以忽略不计,农民从事相同的农业劳动,享有近乎相同的经济利益、政治地位和社会地位,相互之间的差别微乎其微。但改革开放后,尤其是近年来农村经济的快速发展,使得农民内部出现分化,呈现出不同以往的新特点,主要表现在:

第一,农村社会利益分化加速,农村社会阶层结构发生变化,农民内部出现了各不相同的阶层和利益群体,如普通农业劳动者、农民工、私营企业主、乡镇企业管理者、农村干部等。这些利益群体的出现主要源于农村地区差别、行业分化、以及资源分配造成的收入差距等因素。处于不同阶层和利益集团的农民,有着各自不同的利益诉求,也往往采取不同的利益表达方式,其对农村基层政权建设产生的影响度也会存在差别。例如,村庄的政治精英由于往往具备相对高的政治素养、法律意识和参与能力,其在基层政权的互动过程中往往表现得克制、理性。而部分普通的农业劳动者由于其所处的经济社会地位和个人素质,其在利益表达过程中往往具有更多的不合规则性。

第二,农村人口流动性加大,人口结构发生变化。改革开放后,农村大量人口开始向城市流动,有数据显示目前“中国城镇化率已经达到51.27%,城镇人口首次超过农村人口”。这种变动不仅仅是数字的变动,更重要的是长期以来农村相对稳定的人口结构发生变化。这表现在农村青壮年劳动力的丧失,农村空心化、老龄化现象的出现,以及农村留守儿童、留守妇女、老人问题的突出。农村人口结构的上述变化阻碍了现代农业技术的推广,阻碍了农业生产水平的提高,不利于农业经济的持续发展。

最后,农村的组织结构发生变化。改革开放三十年来,包括农业经济合作组织、群众自治组织、民办非盈利组织等在内的农村社会组织,由于受到政策的鼓励和支持数量不断增多,实力不断增强,其在维护农民利益、促进农村经济发展、维护农村社会稳定等方面发挥了越来越重要的作用。但是由于制度设计、管理水平、经济实力、农民认同度等问题,农村社会组织在发展过程中也存在诸多问题,使其社会自治功能的发挥受到了一定限制。

从以上分析可知,随着农村经济社会的发展,农村社会的阶层结构、人口结构、组织结构都发生了较大变化。如何适应农村社会结构不断变化的现实,巩固和扩大基层政权组织在乡村社会的治理基础,成为基层政权建设领域一个不能回避的问题。

(三)农民政治参与意识和参与能力不断提高,对参与基层治理有着新期待

改革开放以后,家庭联产承包责任制的实行,解放了农村生产力,调动了广大农民生产积极性,农业经济发展取得了巨大成就。新世纪,农业税的全面取消,农民负担大大减轻,农民的经济自主性进一步增强。广大农民经济状况的改善,促进了其思想意识、价值观念的改变。传统社会以自给自足、与世无争为代表的小农意识逐渐受到市场经济竞争意识的冲击。再加上受教育程度的不断提高、以村民自治为代表的民主实践的不断发展,广大农民的法律意识、民主观念显着增强,农民对权利、利益有了更多的关注。广大农民已经不再甘于仅仅充当社会发展的配角,而日益成为基层社会治理的积极参与者。他们越来越关心与自己切身利益密切相关的国家大政方针的落实情况,越来越注重维护自身经济政治利益,并通过多种方式表达政治意愿和利益诉求。这种变化有利于实现广大农民与基层政权组织的良性互动,推动基层政权建设的民主化。

与政治参与意识的提高相适应,广大农民的政治参与能力也在不断提高。他们能够在多样化的政治参与形式中以成本最低的利益表达方式实现利益最大化。例如,村民可以通过选举乡镇人大代表的方式实现对基层政权组织的间接政治参与,也可以通过与乡镇部门的日常性接触来直接表达诉求,还可以通过行政诉讼、行政复议来监督基层政权组织的治理行为。当然,这些参与形式日趋规范化、制度化,并且日益成为村民参与基层治理的主要方式。

但是,必须明确的一点是,现实基层政治生态具有复杂性,因征地拆迁、移民安置、补贴发放、村庄管理等引发的集体上访、越级上访等问题大量存在。这种农民非制度化参与基层政治的行为严重干扰了基层社会的正常秩序,破坏了基层社会的稳定,也损害了基层政权在乡村治理中的权威和效能。大量非制度化政治参与的存在说明基层政权组织提供给农民的制度化参与渠道缺乏或者堵塞。

“政治稳定依赖制度化与参与之间的比率。如果想要保持政治稳定,当政治参与提高时,社会政治制度的复杂性、自治性、适应性和内聚力必须随之提高”。因此,基层政权建设过程中,面对广大农民日益提高的政治参与意识和参与能力,基层政权组织必须注意疏通制度化参与渠道,并对农民的政治参与热情和参与行为加以引导,使其尽量通过制度化的渠道进行,以避免非制度化政治参与对基层社会稳定的破坏。

(四)农村税费改革之后出现的新形势,对农村基层政权组织的职能定位提出了新要求

在我国,农业税作为一种古老的税种,有着相当长的历史。建国后,农业税为我国的工业化基础的建立做出过突出的贡献,同时也一直作为基层政权建设的主要经费来源存在。尤其对于欠发达地区而言,二、三产业不发达,产业结构相对单一,其财政收入主要还是依赖于农业税。因此,农业税的存在对农村基层政权有着重要的意义。但是在基层政权组织征收农业税过程中,出现的诸如“搭车收费”、“乱摊派”、“强制征收”等不当的征收手段,既加重了农民负担,也激化了干群关系,以致于基层社会的稳定性受到破坏,党和国家的执政基础受到动摇。

新世纪以后,从开展税费改革试点开始到部分减免农业税直到彻底废止《农业税条例》,基层社会开始不断出现后农业税时代发展的新形势。首先,农业税的免除最直接的效果就是减轻了农民负担。农民不仅不需要缴纳农业税,而且还能从国家财政那里获得多种补贴。更为重要的是地方政府“搭车收费”的平台也彻底丧失。广大农民从事农业生产的积极性有所恢复,对基层政权组织的不良抵触受到限制,党群、干群关系更加密切,基层政权赖以存在的执政基础得到巩固。其次,农业税的免除简化了基层政权组织的工作内容。农业税取消前,各种农业税费的征收成为基层政权组织的重要工作内容,征收任务的完成情况也成为基层政权组织及其工作人员绩效考核的重要标准。这样基层政权组织的工作职能就落脚在汲取资源和社会控制上。农业税取消后,基层政权组织一定程度上实现了“松绑”,可以将更多的时间和精力放在发展农村经济、帮助农民脱贫致富、提供公共服务上。

但是农业税取消后出现的新情况也给基层政权组织的发展带来了严峻的挑战。首当其冲的就是乡镇财政减少,基层政权组织运转困难。而基层政权财政压力的存在又使得其为基层社会提供公共服务和公共产品的能力受到限制。因此,面对这种新形势,如何对自身的组织职能做出新的定位并加以转变借以促进农村经济社会的发展,是摆在基层政权组织面前一个急需解决的问题。

(五)城镇化加速推进,对基层政权组织职能创新、整合资源、统筹发展的能力提出新要求

当前,我国城镇化发展进入了加速推进时期。由于长期滞后于工业化,我国的城镇化与经济发展一样存在较大波动,其发展过程也为政府所主导,因此,城镇化的加速推进与包括基层政权组织在内的各级政权组织关系密切。这主要体现在以下几个方面:首先,城镇化的快速发展过程中不断出现的新问题,不断丰富着基层政权组织的工作内容,也推动着基层政权组织的职能创新。比如,城镇化加速推进过程中,大量农民因为土地征收、征用而成为失地农民。在过去征地政策不健全的情况下,失地农民的利益保障问题就成为了棘手的问题。而面对这一新现象,有些地方就采取将解决失地农民的社会保障问题作为征地拆迁的前置条件的方法妥善地解决了这一问题。这种制度创新不仅有利于防范农民利益受损,也有利于国家必要的征地工作的开展。

再者,城镇化的发展过程中,市场机制在资源配置中的基础性作用必不可少,农村基层政权组织以及其他社会组织的协调功能也同样不可或缺。城镇化作为一种社会变迁,需要基层政权组织的推动和协调,尤其对于一些欠发达地区,单纯依赖于市场机制的调解只会造成新的失衡。但是我国现存的农村基层政权管理体制目前还不能有效地适应农村城镇化的需要。这是因为,现有的基层政权管理体制依然沿袭了过去大农业的管理体制,乡镇政府的机构设置、管理权限尚未真正对应城镇化的要求。在有些城镇化发达地区,城镇规模已经很大,但是乡镇一级的管理权限很大程度上束缚了其在市政规划、环保、人事上的发展,从而制约了当地城镇化的发展。

最后,城镇化的过程是农村资金、劳动力等各种生产要素不断向城市聚集的过程,其发展是农村工业化、农业现代化发展的必然要求。但资源从农村向城市的单向流动,只会造成农村的继续落后,这与我们既定的城乡统筹的发展目标显然有悖。因此,城镇化发展过程中,必须努力破除二元结构,实现资金、技术、劳动力等生产要素和生产资源在城市和农村之间的自由流动,从而最终达到优化资源配置、促进城乡一体化的目的。因此,这对于农村基层政权建设提出了新的命题,即如何能够实现一方面将当地的优势资源输送出去或者就地发展,另外一方面又能够汲取外部资源为我所用,最终整合内外资源,改进当地经济社会发展面貌。

三、农村基层政权建设的现实考量及存在问题

 

为应对广大农村经济社会发展的新形势、新挑战,2004 年中央发布了《关于促进农民增加收入若干政策的意见》要求“进一步精简乡镇机构和财政供养人员,积极稳妥地调整乡镇建制,有条件的可实行并村,提倡干部交叉任职”,为期五年的乡镇机构改革试点工作拉开大幕。2009 1月,中办、国办转发中央机构编制委员会办公室《关于深化乡镇机构改革的指导意见》,要求着力解决基层政府在组织职能、组织机构、运行方式和人员素质等方面存在的问题,促进农村经济社会又好又快发展。自此,乡镇机构改革在全国铺开。到2012年,新一轮的乡镇机构改革全面完成。乡镇机构改革的完成,为农村基层政权建设注入了新的活力。但农村基层政权建设领域的复杂性,也决定了单靠一次乡镇机构改革不可能一劳永逸,还存在着这样那样的问题。

(一)农村基层政权建设取得的成效

回顾这些年来的乡镇机构改革历程,我们发现经过坚持不懈的探索和实践,农村基层政权组织在组织机构、组织职能、管理机制、工作机制等方面的改革都取得了显着的成效。

1、农村基层政权组织机构得到精简,组织结构得到优化。一方面,基层政权组织数量和组织人数得到精简。乡镇机构改革试点过程中采取的“撤并乡镇”、“精简人员”等措施,使得乡镇数量大大减少。2009年乡镇机构改革试点阶段结束时,全国乡镇数量为34600 个,较之于试点之初就精简掉1千个。与此同时,农村基层政权组织的内设机构、领导职数也得到精简,乡镇领导采取交叉任职成为了基层政权组织管理体制的一大特色。有些地方,根据乡镇人口数量、辖区面积、经济发展水平、财政状况等因素,综合确定乡镇编制限额,有效地做到了组织人数的精简。另外一方面,农村基层政权组织结构得到优化。在许多地区的机构改革中,对乡镇党委政府的内设机构进行了调整,普遍通过设置党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室等综合办公室的形式优化了乡镇政权的内部结构,避免了人浮于事、职责交叉。基层政权组织机构的精简和人员编制的压缩,大大降低了相应的管理费用,一定程度上应对了农村税费改革给基层财政带来的困难。

2、农村基层政权的组织职能定位更加明确。在税费改革前,农村基层政权组织的职能定位并不明确,但主要集中在两个方面,一是发展经济,二是维护社会稳定。但是由于大多数农村的基层政权组织关注的更多是经济总量的增长而忽视经济质量的提升和经济结构的改进,这就导致了个别农村出现了人口膨胀、资源锐减、环境恶化、贫富差距扩大等不良现象。而对社会秩序稳定的过分要求则忽视了社会矛盾的动态化解和社会公平的有效维护,这又导致有些地方社会矛盾凸显、社会行为失范、社会冲突增加、社会不稳定因素不断增多。这种对农村基层政权组织的职能把握显然不符合当前乡村社会政治、经济、文化、社会协调发展的实际需要。新一轮乡镇机构改革,将新形势下的基层政权组织的组织职能明确定位为“促进经济发展、增加农民收入,强化公共服务、着力改善民生,加强社会管理、维护农村稳定,推进基层民主、促进农村和谐”等方面。基层政权组织职能的明确,有助于实践中正确把握农村基层政权建设的方向。

3、农村基层政权的管理体制进一步理顺。由于长期以来实行乡村社会事务的专业化、集权化管理,导致了在乡镇一级出现了“七站八所”的设置和“条块分割”的管理体制,造成了在农村基层政权内部的“条块矛盾”和财力紧张。众多的“条条”、“块块”不仅使乡镇政府财政压力增大,也最终使广大农民群众不堪重负。因此,在新一轮的乡镇机构改革中,各地从理顺管理体制、提升农村公共服务水平的角度,积极推进乡镇事业站所改革工作。改革过程中,有些地方实行乡镇事业单位的全面转制,对于经营性直属事业单位根据面向市场、自负盈亏的原则,逐步转化为企业或者中介组织,原有承担的行政职能并入其他部门;而对于公益性事业单位,加强财政保障,理顺条块关系,提高服务质量。有些地方实行政府向社会购买服务、合同管理的方式,激活了农村公共服务市场。一些地方将部分事业站所改为县直部门的派出机构,实行跨行政区域设置,扩大了农村公共服务的服务半径和覆盖面。还有一些地方引入市场机制,积极引导社会资本、民间资本进入农村社会建设领域,鼓励发展各种专业服务组织和合作组织为农村提供公共服务,扩大了农村公共服务的提供主体范围,促进了公共服务提供方式的多样化。

4、农村基层政权的工作机制得到创新。在长期的实践中,我国的基层政权建设实行的是一种压力型的工作模式。在这一模式下,乡镇党委政府为了实现经济赶超,完成上级下达的各项指标而采取数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系,其自然会为完成“规定动作”而疲于奔命,全然没有结合自身实际而实施的“自选动作”的机会和积极性;另外一方面,“乡镇干部只能被动地接受指令,按照“命令——服从”的科层制要求进行工作,其乡镇管理行为是一种被动式的反应行为,不具有太多的创造性”。这样的工作模式,显然已经不再符合当前构建服务型政府的需要。为此,各地开始从打造服务型政府、提高工作效率的角度,在创新农村工作机制上做出了一些探索。比如,实行普遍的乡镇党务、政务公开,提高基层政权建设的透明度,保障农民知情权;转变服务理念和服务方式,推行“一站式”服务,“首问负责制”等便民利民措施;加强对基层干部的法制教育,规范基层政府的行政行为,竭力避免因不当行政行为侵犯农民合法利益、破坏农村经济社会秩序;适时清理各种评比活动,控制“一票否决”事项,规范政绩考核标准,保障基层管理的自主权。这些做法,保证了基层政权组织服务职能的实现,切实提高了基层政权组织的工作效率和服务水平。

(二)农村基层政权建设存在的问题

1、基层人大在基层政权建设领域作用发挥有限

我国基层政权体系由乡镇人大和乡镇政府构成。根据现行地方人大组织法的规定,乡镇人大作为基层国家权力机关,代表人民行使本区域内政治经济社会的统治和管理权力,其主要职能体现在选举乡镇政府领导成员、对乡镇事务做出重大决策、监督乡镇政府的治理行为等方面。改革开放以来,我国的乡镇人大建设取得了长足发展,其在促进农村民主法治建设方面的作用日渐突出,在维护农村政治稳定和社会秩序方面也发挥了很大作用。

但是,我们必须承认现有的人大制度还有许多需要改进的地方。首先,对乡镇人大和作用的地位认识存在偏差。有的认为,乡镇人大的工作方式很难完成乡镇工作的“硬任务”、“硬指标”,甚至在基层政权组织内部,还有人认为其可有可无。其次现有的基层政权组织权力配置使得乡镇人大处于弱势地位,对乡镇政府的监督和控制明显乏力,一定程度上缺乏对乡镇治理的主导权。再者,农民相对松散的组织化程度使得在乡镇人大代表选举过程中,很难找到能够既能代表自己利益又具备高素质参政能力的政治代言人。最后,乡镇人大代表执行职务的保障条件不足,乡镇人大代表开展活动的经费缺乏财政保障。

因此,乡镇人大在基层政权建设中的作用很难发挥出来,最终导致了乡镇人大既不能广泛吸纳村民的意见建议、保证农民基本政治权利的行使,也不能使基层政权组织的治理决策体现农民诉求,更不能使基层政府的治理行为受到有效监督。

2、基层政权组织建设、职能转变不到位

在基层政权组织建设上,由于传统体制的惯性,有些地方的基层政权建设往往局限于乡镇机构改革,而改革配套措施不到位的乡镇机构改革又局限于人员分流,可是乡镇政府编制扩张的冲动和国家财政实力的限制又使得乡镇人员分流的效果可想而知。这就出现了赵树凯调查中所发现的情形,“从表面上看,乡镇机构是减少了,但精简的目标并没有达到,财政开支也并未减少,有些地方,改革没有任何真动作,基本上是文字游戏,精简工作都落实在给上级的汇报材料中”

在基层政权组织职能转变上,有些地方的乡镇政府虽然进行了内部机构的调整,但原有的工作体制机制还在继续,乡镇工作人员还未进入新角色,以转变政府职能为核心的机构改革任重道远。有些地方政府主导当地经济发展的特征还比较明显,乡镇政府热衷于搞招商引资、土地开发。这种经济发展方式很容易带来当地的投资消费失衡、资源浪费、环境污染,同时也会分散乡镇政府在提供公共服务方面的精力。

当前基层政权组织存在着职责、权限不匹配的现象。当前基层政权组织承担了许多事务性职能,乡镇工作人员在做好本职工作的同时,往往还要参与计划生育、招商引资、防灾减灾、疫情防治、综合治理、环境维护等,且突发性事务较多,乡镇工作人员往往身兼数职、疲于奔命。与基层政权组织承担众多事务不相适应的是,其享受到的人事、财政权力明显不足。这表现在基层政权组织负责管理本区域内部的经济建设、教科文卫、社会治安等多项工作,但许多部门实行的是上下一条线的垂直管理体制,基层政权组织并无用人权,也就缺乏了对相关人员的约束力。再者,现有的财政体制决定了基层财政的有限性,但其还要承担许多本应由上级财政负担的事务,导致基层财政更加困难,从而导致基层政权组织在农村公共服务设施建设和农村公共服务提供上的缺位。以上这些,迫切需要基层政权组织的转变更加彻底、深入。

3、基层政权组织的财政状况不理想、负债依旧严重

财政收入是基层政权组织赖以存在和有效运转的物质基础。分税制的财政改革和农业税的废除使得乡镇一级的财政困难问题日渐突出,乡镇债务负担严重的现象依旧严峻。之所以出现这种现象,主要因为乡镇财政收入单一,尤其是对于一些农业型乡镇,其收入主要来源于有限的上级转移支付收入,农业税取消之前集资摊派、搭车收费的渠道丧失;再者,乡镇机构改革过程中,原本进行的机构精简、人员控编的要求在实践中打折操作,出现了“下减上不减,名减实不减”的现象,机构改革陷入了“膨胀”—“精简”—“再膨胀”的怪圈;第三,有些地方在新农村建设和小城镇建设过程中,好大喜功,脱离实际,在基础设施建设中投入大量资金,又受制于当地发展水平的限制,投资收回的进度缓慢;另外,有些乡镇的“三公”消费支出较大,日常开支浪费严重;还有一些乡镇为完成上级下达的达标任务,如水利设施、新农村建设等,而形成借贷负担。

财务问题严重影响了基层政权组织职能的履行,不利于农村基层政权的稳定。一方面,财务问题使部分乡镇正常的组织活动无法有效开展。另外一方面,乡镇的财政困难也在一定程度上导致了基层政权组织行为的变异。基层政权组织在运行过程中,越来越关注于自身利益,而忽视了公共利益,在实践中就表现为有利的事情抢着干,无利的事情没人干。因此,基层的财政困难必然导致基层政权组织职能在农村社会管理和公共服务领域的缺位,从而导致农民对基层政权组织的认同程度下降,加重了基层政权的信用危机,基层政权的组织威信和执政合法性受到影响。

4、基层政权组织的队伍建设存在一定问题

乡镇干部是基层政权组织从事农村工作的骨干力量,担负着政权建设、推动农村发展、维护农村稳定的重要任务。随着乡镇机构改革过程中机构精简、减员增效等措施的推进,基层政权组织的干部队伍整体素质得到提升,但是还存在着这样几方面不容忽视的问题:首先,部分基层干部的综合素质需要提高。基层政权组织处于农村工作的第一线,需要解决的是农村工作的实际问题,其既要求基层干部具备相当的工作经验,也需要基层干部具备一定的理论水平,还需要具备群众工作的方法和处理复杂问题的能力。但是当前的乡镇干部队伍素质差异性较大,有的基层干部具有群众工作经验和方法,但是缺乏必要的理论储备,不了解农村经济社会发展规律,也不善于综合运用政策、法律、行政、经济等手段处理农村发展过程中的问题;有的基层干部虽然有较高的理论知识水平,但缺乏农村工作的经验,不会用农民所喜闻乐见的方式传达上级政策,造成群众误解,给工作带来不必要的困难;有些基层干部工作作风不踏实,缺乏深入群众的意愿,热衷于走“上层路线”,脱离群众,对群众反映的问题相互推诿、敷衍了事,在群众中造成很坏影响。

再者,基层干部的工资待遇较低,影响了基层干部干事创业的积极性。农村经济社会发展的形势决定了基层政权工作的复杂性。农村工作苦、工作压力大是多数基层干部共同的心声。尤其是伴随农村市场经济发展、农村产业结构调整以及蓬勃开展的城镇化进程,基层工作出现了许多新情况,也出现了许多新矛盾。这些都有赖于基层干部及时落实上级的各项政策措施,创新工作方式方法,解决实践中不断出现的新问题。但是基层干部的工作强度和工作环境与其获得的政治待遇和工资收入不协调。乡镇干部较之于县直机关干部而言拥有更少的升迁机会,在物质收入上不去的情况下,其工作积极性更容易受到影响。由于诸多因素的影响,乡镇干部流失现象在一定范围内存在,导致乡镇干部资源不足,有些乡镇出现了干部老龄化、年龄断层的现象。这也导致了农村基层政权组织结构的不合理。

最后,基层政权组织的激励机制不健全。从物质激励上讲,由于受制于乡镇财政状况的限制,导致乡镇干部的物质收入普遍不高,现有的工资水平已经很难对基层干部产生激励作用。从精神激励上讲,乡镇组织内部的各种评优评先往往沦为轮流坐庄、论资排辈,再加上评选工作往往缺乏民主,导致部分基层干部对评优评先工作态度消极、甚至直接抵触。从职务升迁上讲,目前的乡镇干部选用机制存在一定缺陷,除了乡镇党委政府的正职人员享有较多升迁机会外,其他人员获得交流提拔的机会相对较少,乡镇干部向上级机关流动的渠道狭窄。从考核考评上讲,基层考评往往重视结果而不管过程,考评力度相对较小,考核结果对于干部升迁、工资收入影响甚微。

5、农村基层政权组织提供公共产品、公共服务的能力较弱

由于长期实行的城乡二元体制的弊端,在公共产品和公共服务的供给方面,广大农村地区一直处于弱势地位。根据现有的事权安排,涉及基础设施建设、卫生防疫、计划生育、生态保护、义务教育、农业科技投入、疫情防治等方面公共产品的供给,应由基层政府承担。但农村税费改革后,在乡镇财力有限,维护自身运转都存在困难的情况下,其对农村公共服务、公共产品投入的力度可想而知。为解决财政困难问题,基层政府不得不付出大量精力招商引资、协调与上级部门的关系,这也大大影响了农村公共产品和公共服务提供的效率和质量。

除了总体数量提供不足的情况外,农村基层政权组织在提供的公共产品结构上也存在问题。这表现在:一方面,关系农民生产、生活实际的公共产品供给不足。在社会主义巿场经济条件下,农民的生产经营活动与外部市场密切相关,农民需要及时了解市场供求信息,并根据市场信息组织生产,但是基层政府在这方面却存在职能缺位的问题,使得有些地方的农民不能掌握市场规律盲目生产,最终导致利益受损。近年来出现的“豆你玩”、“蒜你狠”现象就是其例。另一方面,关系农业、农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。比如,农田水利建设、农业区域发展规划、现代农业技术推广、农村医疗卫生工作、农村生态环境保护等公共事业投入周期长、见效慢,但事关农民长远利益、农业长期发展,需要基层政府认真规划、长期投入,而实践表明这些公共产品的供给状态并不理想。


四、进一步推进我国农村基层政权建设的政策建议

为解决我国农村基层政权建设过程中存在的上述问题,笔者建议从优化组织结构、深化职能转变、增强财政能力、加强队伍建设、丰富农村公共产品提供主体等方面着手进行。

(一)优化基层政权的组织结构

在基层政权建设的实际运转过程中,基层政府发挥着主导作用,基层政府实际上执行基层党委的决策部署,拥有行政管理权,而乡镇人大却被置于基层政权的边缘地带,角色尴尬。因此,就有人建议直接撤销乡镇人大,其提出的理由是乡镇人大在基层政权运行中作用发挥不大,而且占用农村社会资源;乡镇人大的治理功能与村民自治存在功能冲突,作用发挥有限;撤销乡镇人大,可以整合县、乡两级人大资源,提高县级人大的权威。但是笔者认为,在当前的法律制度体系内,撤销乡镇人大并不符合实际。这是因为乡镇人大的废立涉及到宪法、法律等有关地方国家机关组织法内容的调整,工程浩大,应该审慎处理;乡镇人大存在的问题不是机构多余而是功能没有有效发挥;另外,乡镇人大可以作为基层群众进行利益表达,实现政治参与的有效途径,其与村民自治不仅不存在实质冲突,而且可以实现功能互补。

针对基层人大在基层政权建设领域作用发挥有限的问题,应该从完善制度的思路出发,使基层人大作用得到从充发挥。首先,要进一步健全基层人大制度,尤其是乡镇人大主席团制度,使乡镇人大的工作更加制度化、规范化,并引导农民通过乡镇人大表达利益诉求,行使对本区域内部事务的治理权利;应该健全乡镇人大代表选举制度,增加竞选环节,增进村民对候选人的了解,使那些真正能够代表村民利益又具备较高参政素质的候选人成为农民利益代言人。其次,正确处理乡镇人大与乡镇党委、政府的关系,确保乡镇人大的法定职权有效行使。乡镇党委要加强对乡镇人大工作的领导,积极主动地解决乡镇人大在执行法定职权过程中存在的困难。乡镇政府要主动接受乡镇人大的监督,自觉将政府行为与人民意志结合起来。第三,在权力配置结构上,实行乡人大主席专职化。实践中,许多地方实行乡镇党委书记兼任乡镇人大主席,这样做的初衷是提高乡镇人大在基层政权结构中的地位,便于乡镇人大开展工作,但是实际上由于乡镇党委书记作为乡镇“一把手”,任务重,事务繁多,在实际工作中很难做到兼顾,这就出现了所谓的“兼职不兼顾”的现象,有的地方甚至出现了乡镇人大主席不熟悉人大工作的极端情况。第四,做好乡镇人大代表的培训工作,切实提高代表素质。鉴于当前乡镇人大代表的法律素质、参政能力,对当选的人大代表做好培训工作尤为重要。通过培训使人大代表掌握必备的法律知识,熟悉人大工作方式,有助于其正确履行职责。第五,建立乡镇人大代表与乡镇政府、选民联系制度,加强乡镇人大代表同乡镇政府、村民的联系。乡镇人大代表要及时地将村民分散的意见建议加以汇总梳理后向基层政权机关准确传达,并在制度范围内研究制定政策,最终参与政策的落实、工作监督和效果反馈。

(二)切实转变组织职能,构建服务型政府

现阶段我国行政改革的目标就是建设服务型政府,而基层政权组织理应成为我国行政改革的突破口。为构建服务型政府,基层政权机关需要在促进农村经济发展增加农民收入、强化公共服务着力改善民生、加强社会管理维护农村稳定、推进基层民主促进农村和谐等方面做出更多努力,切实将应该管的事情管好,把不应该管的事情交给市场和社会。

为应对基层政权组织职能转变不到位的问题,还需要从以下几方面做工作:第一,农村基层政权组织及其工作人员要牢固树立服务型的工作理念,做到为农业发展服务、为农村现代化服务、为农民增收服务。服务型政府的建设理念要求农村基层政权组织将是否为乡村社会服务作为衡量组织责任落实和存在合法性的依据;服务型政府的建设理念要求农村基层政权组织成员必须具备公共服务意识,有为农民群体利益而服务的公共精神,并将农民群体利益的实现作为组织成员个人利益实现的方式;服务型政府的建设理念还要求将为乡村社会的服务质量作为判断基层政权组织工作绩效的最终衡量标准,换句话就是将“人民满意不满意”作为农村基层政权组织工作绩效的考核标准。

第二,农村基层政权组织的工作内容必须向服务型转变。伴随着乡镇机构改革的推进和农村经济发展方式的转变,农民经济自主权不断提高,经营范围日渐扩大,基层政权组织过去那种行政命令式的计划管理已经显得不合时宜,其工作内容必须向服务指导上转变。具体来说,基层政权组织要从以下几方面开展工作,支持乡村社会发展。一是积极宣传落实党和国家出台的各项方针政策,落实上级机关的各项惠农利农政策,帮助农民提高政策水平,使广大农民及时充分的享受到上级释放的各项政策红利。二是做好信息服务工作,及时将掌握到的市场信息、致富信息送到农户家中,帮助农民做好产业结构调整,增加致富渠道,扩大优势产业,获得更多收益。三是充分利用广播、电视、网络等载体,传播农业科技知识和实用技术,并通过专业培训、典型示范等形式使农民掌握增产增收的技能。四是积极开展法律咨询、法律宣传,提高农民法律意识和民主意识,提高农民自治能力,引导农民通过制度化渠道表达利益诉求,维护基层稳定。五要做好农村富余劳动力的培训工作,引导其走向市场,增加就业机会。六是做好农村基础设施建设工作,搞好乡村规划,改善农民生产生活条件。

第三,农村基层政权组织的工作方式必须向服务型转变。基层政权组织必须掌握市场经济条件下宏观调控的基本技能,综合利用法律、经济、行政手段,规范农民的经营行为,引导农业生产活动的科学化、现代化,推进农业经营的产业化程度;及时收集农业生产过程中农民需求信息,做到农村公共产品供给的及时、有效,保障农民生产经营所需的信息、技术、资金到位,及时解决农产品销售问题;加速责任政府的构建,加强自我监督和约束,强化服务责任意识,对各项服务工作具体化、制度化、标准化,接受群众监督,提高服务水平和质量,确保农民利益得到切实保障;加速有限政府的构建,正确处理好与市场、社会的关系,凡是通过市场、社会可以解决的问题,基层政权组织就无需干预;坚持依法行政,保障基层政权组织的各种组织活动依法进行,确保组织行为的合法性和合理性;积极引导农民参与基层政权组织的决策、管理和监督活动,实现干群互动。

(三)完善乡镇财政体制,增强基层政权组织经济实力

由于现行的财政管理体制的制约,基层政权组织制度内财政收入的渠道被分税制斩断,而农村税费改革的实行又斩断了基层政权组织的制度外财政收入来源。一些地方单靠上级财政转移支付和数量有限的项目收入,基层政权组织自身运转和提供公共服务的能力都受到限制。在新形势下,为进一步推动基层政权组织建设,必须从多方面入手改善其财政状况。

完善财政分成体制,加大财政转移支付力度。要根据以城带乡、以工补农的要求,在国家、省、市、县、乡五级财力配置比例中,提高县乡财政所占比重。要根据农村经济社会发展需要、基层政权组织公共财政建设要求和基层政权组织履行职能需要,建立财权与事权相匹配、基本公共服务均等化的基层财政管理体制,提高基层政权组织的财政保障能力。要根据实际需要,通过立法形式,科学界定中央和地方各级政权组织在职责权属、运转方式、利益分配、责任承担范围,明确中央承担基础教育、社会救济等基础性公共服务,其他应该有地方承担的公共服务,各级政权组织也应该有明细的范围,克服因为职责不清而导致基层政权组织背上不该承担的债务负担。

改革县乡财政管理体制,科学划分县乡收入范围,实施分类管理。对于经济比较发达、财政实力相对雄厚的乡镇实行本级财政本级管理,以保障其履行完整的组织职能;对于经济薄弱的乡镇,实施乡财县管,同时加大转移支付力度,保障基层政权组织正常运转和基本公共服务需求。

妥善化解乡镇债务,因地制宜、分类解决。要务实开展历史债务清查核实工作,搞清楚每笔债务形成的原因、规模、构成,为债务清理提供依据。在摸清楚债务总数后,一定要采取各种措施坚决制止发生新债,坚决防止借新债还旧债的现象发生。要根据债务性质,分类化解。对于因为兴办农村公益性事业而形成的债务,由上级财政负责解决;对于乡镇为保证基层政权基本运转和基本公共服务而欠银行等金融机构的债务,可以通过挂账停息、减免核销等方式进行处理。

强化监督,规范乡镇理财行为。建立乡镇财务公开制度,做好乡镇财务公开工作,将乡镇政府的财政收支情况置于群众监督之下。同时,要强化对乡镇人大在基层财务监督中的作用,保障乡镇财务从预算、执行、管理到决算都依法进行。

发展农村经济,努力扩大财源。要充分利用市场经济的优势,积极主动引导农民发展多种经营,培育当地特色农业,提高农产品科技含量,增强农产品附加值。要优化投资环境,加大招商引资力度,发掘当地的资源优势、人力优势、服务优势、环境优势,吸引外来资金,促进当地发展。要利用农村土地流转的政策,推动农业经营的集约化、产业化,发挥规模优势,壮大当地经济总量。加强市场监管,维护市场秩序,促进当地第二、三产业的发展,培育乡镇财源。

(四)创新选人用人机制,加强基层政权队伍建设

乡镇干部队伍建设是基层政权组织推动农村经济社会发展的关键环节。针对当前乡镇干部中出现的问题,需要从改进选人、用人机制着手,加强培训工作,转换工作思路,提高工作能力和积极性,打造一支坚强的基层政权建设队伍。

创新乡镇领导干部的选拨方式。长期以来,基层政权组织领导干部的任命都是由上级独立完成,基层群众对于乡镇领导的选择缺乏影响力。这就导致了有些乡镇领导干部只对上负责,以至于脱离群众、脱离工作实际、忽视农民诉求。长此以往,将会进一步导致基层政权组织在组织职能、组织定位和队伍建设上出现严重问题,尤其是导致基层政权的运行状况与村民自治发展状况不相适应的情况发生。伴随着农村基层群众自治实践的不断深化,有必要在基层政权组织的领导干部选拔环节中扩大农民的参与。上世纪末的一段时期,四川、山西、河南等地的部分乡镇在乡镇党委政府领导干部的选拔上做出了一些尝试性的探索,如实行乡镇长“直选”、乡镇长“公推公选”、乡镇人大代表直接提名选举乡镇长等。这些探索活动各具特色,但在操作中都坚持了“党管干部”的基本原则且与现有的制度规范并不冲突,也顺应了扩大基层民主的呼声和要求,有必要在总结经验的基础上不断推广。这样做既有利于扩大农民群众对基层政权建设的政治参与度,也有利于巩固基层政权的执政基础,增强基层政权的合法性。

加大对农村基层干部的培训工作。在培训内容上,一要注重干部理论知识的培训,提高其对科学发展观、新型城镇化、服务型政府、责任政府、依法治国等基础理论的认识水平,帮助其树立起正确的发展观、政绩观、群众观、利益观,夯实理论基础,转变思想观念。二要鼓励其学习现代科技、经济管理、社会管理等方面的知识,提高其带领农民发家致富和解决实际问题的能力。在培训形式上,注意书本学习和实践提高的有机结合,积极创造条件使基层干部,尤其是欠发达地区的基层干部,到发达地区挂职、考察或学习,促使其理念更新,增长才干,提高其发展经济和管理社会的能力。另外,要注重农村基层干部后备队伍的建设工作,有计划开展后备干部队伍的学习交流活动,努力建立起一支能够适应当地发展需要、结构合理的后备干部队伍。

建立科学规范的绩效评价机制。基层政权组织长期以来实行的以目标责任制为导向的绩效考核方式往往导致基层干部疲于奔命、基层工作脱离群众的弊端发生。为改变这种情况,必须建立科学有效的基层干部评价机制,在考核方式上,将定期考核与日常考核相结合,既注重结果也注重过程;在考核过程中,增加群众意见权重,做到组织评价与群众评价相结合;在考核内容上,要综合考虑基层政权组织政治建设、经济建设、文化建设和生态建设等领域的工作业绩,避免过分突出某一方面;在考核指标设定上,要注意指标设置的完整性、层次性、可操作性。

完善基层干部的激励机制。要从物质上、精神上、政治待遇上多方面激励乡镇干部,使乡镇政权组织能够留住人、用好人。对于长期从事一线工作的乡镇干部,可以根据财政状况发放一定数量的特殊津贴,做到不让老实人吃亏;对绩效考核过程中,对工作业绩好、群众满意度高的干部适当提高奖励额度,以发挥其示范效应,引导基层干部工作作风的转变;加大从基层干部中选拔领导干部的额度,提高基层干部政治升迁的机会,坚定基层干部做好本职工作的信心。

(五)扩大农民参与,丰富基层治理主体

传统乡村社会压力型统治的初衷是方便国家从农村和农民身上汲取资源,因而其治理主体局限于基层政权组织,农民个人以及村民委员会、农村经济组织等社会组织在基层治理中作用有限。随着农村经济社会发展,农民出于维护自身经济利益、政治利益的需要,开始对基层治理工作提出了相应的参与需求。在此背景下,基层政权组织应该重视农民的参与需求,注意保障农民对基层政权建设工作的知情权、参与权、表达权、监督权。为此,基层政权组织应该不断促进农村经济发展,夯实农民参与基层治理工作的物质基础;完善基层政权建设的群众参与制度,鼓励农民在基层政权建设中通过制度化渠道理性表达利益诉求;塑造参与型政治文化,不断扩大和拓展农民参与基层政权建设的广泛性、层次性和实效性。

基层政权组织应该更加重视农村社会组织在推动基层政权建设方面的作用。基层政权组织要充分发挥村民委员会的自治组织功能, 有效组织农民开展村庄自治活动,维护乡村社会稳定。基层政权组织要提高农民的组织化程度,果断扫除制度障碍,放宽准入条件,鼓励农民自愿结合组成各种社会组织,使其成为基层治理过程中农民利益的代言人、公共服务的提供者、治理工作的参与者、利益协调的当事人,借以改变单个村民在治理过程中的弱势地位。

基层政权组织要积极构建多元化的供给主体结构,克服单一主体在农村公共产品提供方面的困难。基层政权组织在农村公共产品提供中应该发挥主导作用,负责提供农村基础设施建设、基础教育兴办、社会保障制度构建、社会治安维护等不能通过市场手段配置的公共产品。除此之外,基层政权组织还应该利用政策工具,积极引导各种社会力量,如民间资金、外资和侨资等非公有资本和非政府组织,参与到农村公共服务提供过程之中。比如,可以发挥农村专业合作社在农业生产经营方面的优势,引导其为当地农民提供专业化的生产经营服务,促进农业生产和农民增收;可以发挥幼儿园、养老院等农村公益组织在承担农村公益性事业方面的优势,鼓励其积极兴办农村社会事业,促进农民生活水平的提高。基层政权组织在发挥农村社会组织在基层政权建设和公共服务提供方面作用的同时,要注意做好引导、规范和服务工作,规范社会组织的组织行为,帮助解决社会组织发展过程中的困难,推动农村社会组织健康、有序发展。

(陈万凯 中国村民自治展示中心主任)

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